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LES NOUVEAUX HABITS DE L'EMPEREUR:
ANALYSE JURIDICO-POLITIQUE DE
LA CONSTITUTION RWANDAISE DE 2003
par Filip Reyntjens
Abstract
The Rwandan constitution adopted by Parliament on 23 April 2003 and
approved by referendum on 26 May 2003 is analysed from a legal and
political point of view.
Politically speaking, this text attempts to legitimise the regime
dominated by the RPF, in power since mid-1994. The provisions on
political parties (in particular the role played by the «Forum of political
parties » and the tight control exercised by the Senate and the
judiciary) as well as the norms governing the composition and powers
of both chambers of Parliament and the executive branch guarantee
the entrenchment of the status quo, which is further enhanced by the
full control exercised by the RPF over the instruments of
administrative and security control.
The texts technical quality is poor. Not only does it hide more than it
reveals, but it displays many inconsistencies, a great deal of
confusion, legally inadequate formulations and contradictions between
the three languages (Kinyarwanda, French, English) used. In places it
is of a « Byzantine » complexity that will make it difficult to apply.
This analysis concludes that the so-called « international community
», while knowing full well what its defects and dangers are, seems to
be willing to support the constitutional process and the elections that
will follow it. In so doing, it will be complicit in preparing the ground for
new violence in Rwanda and the Great Lakes region.
1. INTRODUCTION
Cette analyse sommaire de la constitution de la République Rwandaise
se veut d'abord juridique. Il faut cependant admettre que la nature
même du droit constitutionnel rend la distinction avec la politique
moins nette que dans d'autres branches du droit. Afin de ne pas
verser dans le positivisme, j'aborderai également un certain nombres
d'aspects politiques, là où cela est nécessaire dans le contexte
spécifique du Rwanda actuel. Un texte constitutionnel doit en effet
être lu à la lumière de la réalité politique présente et à venir. Ainsi, des
dispositions apparemment anodines peuvent se présenter sous une
lumière éclairante, à condition de les « contextualiser » .
Le texte constitutionnel comporte un grand nombre de dispositions
« classiques » que lon retrouve dans de nombreuses autres
constitutions et auxquelles je ne m'attarderai pas. Je noffre dès lors
pas un commentaire de l'ensemble du texte proposé, et je me limiterai
à analyser les dispositions qui doivent retenir l'attention, soit à cause
de leur particularité, soit à cause des difficultés dapplication ou
d'interprétation, soit encore à cause des objectifs quelles semblent
poursuivre ou des conséquences politiques qu'elles pourraient avoir.
Le texte, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale de transition le 23
avril 2003 et approuvé par une majorité écrasante lors du référendum
du 26 mai 2003, est l'aboutissement d'une succession d'avant-projets
rendus publics en novembre et décembre 2002, et en février 2003.
L'évolution qu'a connue le texte est intéressante et renseigne sur les
intention des rédacteurs. J'y attirerai l'attention aux endroits
appropriés.
Il s'agit d'un texte novateur en de nombreux points, assez et parfois
très déviant des modèles connus en droit constitutionnel. Il faut
parfois deviner les intentions des rédacteurs, et en même temps éviter
de faire des procès d'intention. A certains endroits, le texte frappe par
son opacité et sa confusion, à tel point qu'il est parfois difficile de
s'imaginer le fonctionnement concret de certaines de ces dispositions.
Dans son ensemble, en dehors de toute considération politique, la
qualité technique du texte demeure faible, même si des améliorations
sont incontestablement intervenues au cours du processus de
rédaction.
2. TITRE I. DE L'ETAT ET DE LA SOUVERAINETE NATIONALE
L'art. 7 permet la double nationalité et comporte une disposition
curieuse (qui rappelle quelque peu un principe israélien en matière
d'obtention de la nationalité): « Les personnes d'origine rwandaise ont
le droit d'acquérir la nationalité rwandaise, s'ils le demandent ». Alors
que les rédacteurs ont probablement pensé aux populations
rwandophones dans certains pays voisins, notamment en RDC,
l'expression « d'origine rwandaise » pose problème puisqu'elle ne
correspond à aucune catégorie juridique . La disposition n'est pas
anodine, puisqu'elle confirme dans un sens le concept de la
« nationalité transfrontalière ». A ce titre, elle renforce l'idée de la
« nationalité douteuse », ce qui n'est pas forcément dans l'intérêt des
Rwandophones dans les pays voisins, puisque la loyauté nationale de
ceux-ci restera ainsi sujette à caution.
Dans le même article, une autre disposition pose un double problème :
« Les Rwandais ou leurs descendants qui, entre le 1er novembre 1959
et le 31 décembre 1994, ont perdu la nationalité rwandaise suite à
l'acquisition d'une nationalité étrangère sont d'office réintégrés dans la
nationalité rwandaise, nonobstant toute disposition légale antérieure,
s'ils reviennent s'installer au Rwanda ». D'une part, puisqu'aucune
option n'est laissée aux intéressés (ils sont « d'office » intégrés), ils
perdraient ipso facto leur nationalité d'adoption, du moins si le pays
en question interdit la double nationalité. De l'autre, la période
envisagée (1959-1994) introduit une distinction entre deux types
d'exilés/réfugiés, le « old caseload » et le « new caseload » ou encore
ceux qui ont fui l'ancien régime et ceux qui ont fui le nouveau. La
première catégorie est accueillie dans la « famille », la seconde en est
exclue.
L'art. 8 stipule que « le suffrage est direct ou indirect et secret sauf
dans les cas déterminés par la constitution ou par la loi ». Cette
disposition n'a dès lors pas réellement valeur constitutionnelle, puisque
le législateur ordinaire peut y déroger. Le texte contient d'autres
exemples de ce type de disposition, qui vide la garantie
constitutionnelle de sa substance.
Autre exemple d'une disposition dont la portée juridique est
contestable, l'art. 9 prévoit « l'attribution d'au moins trente pour cent
des postes aux femmes dans les instances de prise de décision ». La
notion « instance de prise de décision » n'est nulle part définie en
droit rwandais et on est en droit de se demander comment pareille
obligation pourrait être imposée. Une femme pourrait-elle saisir la
justice au cas où moins de 30% de femmes feraient partie du
gouvernement, du commandement de l'armée ou de la direction d'une
entreprise publique, pour ne citer que ces exemples ? Même si le texte
est formulé non pas comme une recommandation programmatique,
mais comme une obligation devant être respectée dès l'entrée en
vigueur de la constitution, cela paraît peu probable et, en réalité,
impossible à réaliser.
3. TITRE II. DES DROITS FONDAMENTAUX DE LA PERSONNE ET DES
DROITS ET DEVOIRS DES CITOYENS
Dans un domaine politiquement délicat et potentiellement répressif, les
dispositions des art. 13 et 33, par leur nature vague et imprécise,
ouvrent la porte grande ouverte aux abus et au délit d'opition. L'art.
13 porte que « [l]e révisionnisme, le négationnisme et la banalisation
du génocide sont punis par la loi », tandis que l'art. 33 stipule que
« [t]oute propagande à caractère ethnique, régionaliste, raciste ou
basée sur toute autre forme de division est punie par la loi ». Des
dispositions de ce genre ne sont pas de nature à être directement
applicables et nécessitent dès lors un ancrage détaillé en droit pénal,
faute de quoi l'expérience apprend que l'arbitraire n'est jamais loin.
L'expérience du passé récent et lutilisation abusive faite de la notion
de « divisionnisme » (cf. ma chronique politique ailleurs dans cet
Annuaire) sert évidemment d'avertissement. La mission d'observation
électorale de l'Union Européenne voit bien les dangers; elle
recommande « de réexaminer la loi du 18 décembre 2001 sur la
discrimination et le sectarisme, de préciser les interdictions de
comportements qu'elle comprend et d'asseoir le principe que ce qui
n'est pas interdit est admis » .
4. TITRE III. DES FORMATIONS POLITIQUES
Les articles 52 à 59 traitent des partis politiques . L'art. 52 dispose
que « [l]es structures dirigeantes des formations politiques ont leurs
sièges uniquement au niveau national, au niveau de la Province et de
la Ville de Kigali ». L'interdiction d'organisation des partis au niveau
local a une double conséquence importante: d'une part, elle est
fondamentalement contraire à l'option de la décentralisation et de la
démocratie locale à laquelle, du moins verbalement, souscrit le régime;
de l'autre, puisque le FPR est organisé au niveau local à travers
l'administration décentralisée, les abakada et les Local Defense Forces,
cette disposition constitue un handicap considérable pour les partis
autres que le FPR, alors que -du moins au moment des élections- la
réalité de la vie politique se déroule aux niveaux des cellules, des
secteurs et des districts. Cette disposition confirme une situation
existante, où les partis sont réduits à des « clubs » cantonnés à Kigali.
Difficile dans ces conditions de construire une citoyenneté pour
l'écrasante majorité des Rwandais.
Quelque peu en écho à la constitution burundaise de 1992, lart. 54
stipule que les formations politiques « doivent constamment refléter,
dans le recrutement de leurs adhérents, la composition de leurs
organes de direction et dans tout leur fonctionnement et leurs
activités, l'unité de la nation rwandaise et la promotion du gender ».
Même si, contrairement à la mention du genre, cela n'est pas dit
explicitement, il s'agit d'une référence aux problèmes ethnique et régional. Face à l'option du régime de rejeter les identités ethniques se
pose néanmoins la question de savoir ce que « refléter l'unité
nationale » signifie: concrètement, combien de Hutu, de Tutsi et de
Twa faut-il dans les organes de direction? Faute de dispositions plus
précises et, en fin de compte, de classifications et de quota
ethniques , cette disposition ne peut être réellement appliquée si ce
n'est pour intervenir dans le fonctionnement interne des partis
politiques, notamment par le biais de la Haute Cour de la République,
du Sénat, de la Cour suprême et du « Forum de concertation » (voir
infra).
La « discipline des partis » est organisée de façon contraignante à
divers niveaux. Daprès l'art. 55, en cas de « manquement grave d'une
formation politique aux obligations contenues dans les dispositions des
articles 52, 53 et 54 », le Sénat (dont nous verrons par la suite
l'étendue des pouvoirs) peut saisir la Haute Cour de la République et,
en appel, la Cour suprême (cf. infra). Dépendant de la « gravité du
manquement » (sans que ce manquement ne soit toutefois clairement
défini), l'éventail des sanctions va de l'avertissement solennel à la
dissolution.
L'art. 56 institutionnalise le « Forum de concertation des formations
politiques » qui existe depuis plusieurs années et qui est ainsi érigé en
organe constitutionnel. A la lumière tant de l'expérience du passé que
des compétences accordées au Forum, celui-ci risque de rester un
organe de contrôle de l'organisation et des activités des partis
politiques. Cependant les pouvoirs accordés au Forum ont changé au
fur et à mesure de l'évolution du texte. Alors qu'une version
antérieure prévoyait qu'il était compétent notamment pour « assurer
la discipline des () formations politiques », ce pouvoir a été tempéré,
puisque le Forum est désormais chargé de « servir de cadre de
médiation en cas de conflit au sein d'une formation politique, à la
demande de cette dernière ». Cependant, c'est un « conflit » au sein
du MDR par ailleurs inspiré par le FPR, qui a débouché sur sa
dissolution . Par le passé, le Forum a servi à contrôler les partis et à
éliminer des hommes politiques « déviants » (le dernier cas en date
est celui du président du PDC Jean Népomuscène Nayinzira en
novembre 2002). Il est dès lors peu probable qu'une vie politique
compétitive soit compatible avec cette chape de plomb dominée par
le FPR. J'ai dit dans ma chronique politique ailleurs dans cet Annuaire
que le Forum est comparé par une source du rapport de l'USAID au
comité central d'un parti unique . Il est vrai que le régime préfère le
« consensus » à la compétition, mais ce consensus signifie en fait la
volonté du FPR.
L'art. 58 prévoit que le président de la République et le président de la
Chambre des députés proviennent de formations politiques
différentes. Une version antérieure incluait le premier ministre dans
cette liste ; celui-ci peut désormais être membre du même parti que
le président. Il est superflu de dire que ce parti sera selon toute
vraisemblance le FPR.
5. TITRE III. DES POUVOIRS
5.1. Pouvoir législatif
L'art. 62 dispose que le pouvoir législatif est exercé par le parlement.
Or, par le biais de l'initiative législative attribuée au gouvernement,
prévue par l'art. 92, de la promulgation de la loi par le Président de la
République, prévue par l'art. 108, et lexercice par lui d'un droit de véto
suspensif, également prévu par l'art. 108, le président et le
gouvernement participent au pouvoir législatif, dont ils constituent la
deuxième branche . Le pouvoir législatif est dès lors exercé par les
deux chambres du parlement, par le gouvernement « en conseil des
ministres » et par le Chef de l'Etat.
L'art. 76 prévoit que la Chambre des députés est composée de 80
membres, dont le mandat est de cinq ans. Cependant 27 députés ne
sont pas élus directement: 24 femmes sont désignées, à raison de
deux par province et la ville de Kigali, par les conseils de district, des
villes et de la ville de Kigali, auxquels s'ajoutent les comités exécutifs
des structures des femmes à divers niveaux; en outre, deux députés
sont désignés par le Conseil national de la Jeunesse et un membre est
désigné par la Fédération des Associations des Handicapés. Les
conseils de district et de ville et les comités exécutifs des structures
féminines sont fortement dominés par le FPR. Daprès l'art. 77, les 53
membres élus directement le sont au scrutin de liste bloquée, ce qui
signifie que les électeurs ne peuvent pas modifier l'ordre des listes. Or
les listes sont composées « dans le respect du principe de l'unité
nationale énoncé aux articles 9 et 54 de la présente constitution
» (l'art. 9 fait référence aux « divisions ethniques et régionales »);
puisque les circonscriptions seront probablement provinciales (l'avant-
projet est muet sur ce point), c'est sans doute aux composantes
ethniques qu'il est ici fait allusion. Ceci pose un problème politique et
juridique, déjà signalé plus haut. Politiquement, l'« équilibre » comme
principe de constitution de listes est contraire au coeur même des
options du régime, qui rejette l'ethnicité et même la référence aux
ethnies. Juridiquement, en labsence didentifications ethniques, il est
impossible de déterminer l'appartenance ethnique des candidats; et
même si on le faisait, en l'absence de « quota », combien de Hutu, de
Tutsi et de Twa faut-il sur une liste et quelle doit être leur place sur
cette liste pour que celle-ci soit « composée dans le respect du
principe de l'unité nationale »? Il va de soi que ceci ouvre la porte à
l'arbitraire du Forum de concertation, chargé notamment de «
consolider l'unité nationale », mais également du Sénat, de la Haute
Cour de la République et de la Cour suprême (cf. supra).
L'art. 77 ajoute que les listes pour les 53 membres élus directement
doivent respecter le « principe dégal accès des femmes et des
hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Lu ainsi,
cela signifie qu'en plus des 24 sièges garantis aux femmes en vertu de
l'art. 76, la moitié des sièges à pourvoir par le scrutin direct reviendrait
également à celles-ci; plus de 60% des députés seraient alors des
femmes. On peut supposer que cela n'est pas lintention du
constituant, mais cette contradiction illustre à quel point le texte est
techniquement défaillant.
L'art. 77 détermine enfin un seuil électoral : une liste n'obtenant pas
5% des suffrages exprimés à l'échelle nationale ne peut siéger à la
Chambre. Le texte a ici connu une amélioration constante. Dans une
première version, le parti n'obtenant pas 5% était « dissout doffice »,
tandis qu'une version suivante prévoyait qu'il était « suspendu pendant cette législature ». Le texte définitif, qui vise à éviter
l'éparpillement excessif et est à ce titre utilisé ailleurs, est devenu
parfaitement raisonnable.
La composition du sénat est prévue par l'art. 82. Cette chambre, qui
compte 26 membres dont le mandat est de huit ans, est entièrement
désignée et non pas élue. Les institutions compétentes pour procéder
à ces désignations (conseils de district, des villes et de la ville de
Kigali, président de la République, Forum de concertation, universités
et instituts supérieurs publics et privés) sont toutes largement
dominées par le FPR. Trente pour cent au moins des sénateurs doivent
être des femmes et les anciens chefs d'Etat « qui en font une (sic)
demande » en sont également membre .
Le sénat dispose de très importantes prérogatives. En matière
législative, il vote toutes les lois importantes; il désigne en outre ou
approuve la nomination et la promotion dans de hautes fonctions de
l'Etat. A l'opposé de la chambre des députés, le sénat ne peut en outre pas être dissout. Alors que lart. 60 stipule que le président de la
Chambre des députés ne peut provenir du même parti que le président
de la République, cela n'est pas prévu pour le président du Sénat.
Enfin, le fait que l'art. 107 prévoit que c'est le président du sénat qui
assure l'interim du président de la République illustre bien l'importance
accordée à cette chambre. L'étendue des compétences du sénat et
leur caractère parfois très vague (cf. la référence aux art. 9 et 54
dans l'art. 87) feront dès lors de lui, avec le Forum de concertation, la
Haute Cour de la République et la Cour suprême, le chien de garde
institutionnel du FPR.
Observons encore que l'art. 82 prévoit que le Président de la
République désigne huit sénateurs en veillant « à ce que soit assurée
la représentation de la communauté nationale historiquement la plus
défavorisée ». On peut supposer qu'il sagit des Twa, mais un texte à
portée juridique se doit de le dire explicitement; se pose en outre la
question déjà soulevée plus haut au sujet de la formalisation des
appartenances ethniques.
Au sujet de l'exercice du pouvoir législatif, relevons enfin la disposition
bizarre de l'art. 96. Il prévoit que l'interprétation authentique des lois,
qui appartient au Parlement, peut être demandée par le gouvernement, un membre de l'une ou l'autre chambre ou l'Ordre des
avocats, mais pas par les juridictions. Ceci étonne, puisque ce sont
ces dernières, confrontées à des problèmes d'interprétation dans des
cas d'espèce, qui ont sans doute le plus besoin de cet instrument.
Elles n'ont sans doute, comme « toute personne intéressée », qu'à
demander l'interprétation authentique « par l'intermédiaire des membres du Parlement ou de l'Ordre des Avocats »
5.2. Pouvoir exécutif
Le Président de la République est élu au suffrage universel direct et
secret à la majorité relative des suffrages exprimés (art. 100) pour un
mandat de sept ans renouvelable une seule fois (art. 101). Une des
conditions imposées aux candidats par l'art. 99 est de « [r]ésider sur le territoire du Rwanda au moment du dépôt de sa candidature ». Etant donné que l'opposition intérieure est clandestine ou en détention
et que lopposition qui sexprime et sorganise se trouve à lextérieur,
cette disposition va limiter sérieusement la concurrence face au
président en exercice. Deux autres conditions, introduites tardivement
dans le processus de rédaction, ont trait à la nationalité. Que le
candidat ne puisse « pas détenir une autre nationalité » est
raisonnable, mais qu'il doive également « être de nationalité rwandaise
d'origine » est une nouvelle illustration des défaillances techniques du
texte. En effet, la nationalité rwandaise n'existait pas juridiquement
avant 1962 : Paul Kagame, né en 1957, ne remplit dès lors pas cette
condition, tout comme les autres Rwandais âgés de plus de 41 ans.
La composition du gouvernement et ses relations avec le parlement
sont d'une grande complexité. L'art. 116 prévoit que le premier ministre
est nommé et démis par le président de la République. Les autres
membres du gouvernement sont nommés et démis par le président de
la République sur proposition du premier ministre. Cependant, son choix
est limité, puisque « [l]es membres du gouvernement sont choisis au
sein des formations politiques en tenant compte de la répartition des
sièges à la Chambre des députés ». On peut supposer que cela signifie
que les partis seront représentés au gouvernement proportionnellement à leur force au parlement. L'art. 116 ajoute que
« [t]outefois, le parti politique majoritaire à la Chambre des députés
ne peut pas dépasser 50% de tous les membres du gouvernement »; il
n'est pas du tout clair ce que signifie « parti majoritaire » et le texte
semble implicitement supposer qu'un parti aura la majorité à la
Chambre, ce qui n'est pas forcément garanti . En outre, vu la
composition hétérogène de la Chambre, il est possible que des
membres non élus directement ou des indépendants ne soient membre
d'aucun parti. L'arithmétique risque, ici aussi, d'être très complexe.
La formule du « gouvernement d'union nationale » est habituellement
utilisée pour gérer une transition (cf. le mécanisme prévu par l'accord
d'Arusha en 1993), mais celle-ci est justement censée prendre fin en
juillet 2003. On voit difficilement comment un gouvernement qui est le
reflet de l'ensemble du parlement pourrait mener une politique
cohérente, sauf s'il est dominé par le « consensus » imposé par un
acteur, en l'occurrence le FPR. Dans la pratique, les choses ne seront
dès lors pas si difficiles.
Alors que l'art. 117 s'inspire du système français de la double
responsabilité du gouvernement, envers tant le président de la
République que le parlement, en réalité l'application de cette disposition sera difficilement mise en pratique pour plusieurs raisons.
Dabord, au niveau de la responsabilité envers le Président, puisque son
corrolaire - le droit dont dispose le Président de révoquer le
gouvernement- n'est pas prévu (l'art. 116 ne dispose que « [l]e
Président de la République prend acte de la démission du
Gouvernement lui présentée par le Premier Ministre »); en d'autres
termes, le Chef de l'Etat ne dispose pas de l'instrument pour
sanctionner cette responsabilité. Il est vrai cependant qu'il nen aura
pas besoin, puisque l'art. 120 (cf. infra) lui permet de s'en passer.
Ensuite, au niveau de la responsabilité envers le parlement, puisque le
gouvernement, vu sa composition proportionnelle, devrait être le
reflet du parlement dans son ensemble, mais également à cause du
mécanisme de prise de décision au sein du gouvernement. L'art. 120
dispose simplement que « le Conseil des Ministres fonctionne sur base
du principe de la solidarité gouvernementale ». Pour comprendre ce
paragraphe en apparance anodin, il faut rappeler le cheminement qua
connu cet article. Dans sa version de décembre 2002, le texte (ancien
art. 123) disposait en effet que le gouvernement décide par
consensus; faute de consensus, « le Président de la République
tranche souverainement ». Or, en plus du pouvoir exorbitant ainsi
attribué à celui-ci, il n'était pas responsable devant le parlement. Face
aux critiques, la version de février 2003 (ancien art. 119) introduit la
formule retenue aujourd'hui, mais assortie dune note infrapaginale ,
expliquant la notion de « solidarité gouvernementale » : « (...) le
Ministre qui n'est pas daccord avec le Président ou le Premier Ministre
doit démissionner ». Ce nest pourtant pas là le sens de la solidarité
gouvernementale : l'adage « se soumettre ou se démettre » signifie
que le membre du gouvernement qui est en désaccord avec le
consensus qui s'est dégagé au conseil des ministres doit soit rester
solidaire, soit démissionner, mais pas du tout que tout ministre doit
être d'accord avec le « chef » ; si ce dernier ne parvient pas à rallier le consensus autour de ses propositions, c'est au contraire à lui de «
se soumettre ou se démettre ». La note infrapaginale a disparu dans la
constitution adoptée, mais elle est remplacée dans le corps du texte
par un nouveau paragraphe qui dit que « un arrêté présidentiel
détermine le fonctionnement, la composition et le mode de prise de
décision du Conseil des Ministres ». En réalité, sans que cela soit dit
dans la constitution, on en est donc revenu à la note infrapaginale et
au principe que le président de la République « tranche
souverainement », puisqu'il na qu'à lécrire en termes nets ou voilés
dans son arrêté.
La combinaison de la composition proportionnelle du gouvernement, la
prise de décision par consensus au sein de celui-ci et la pré-éminence
du président de la République politiquement irresponsable, rend
parfaitement théorique la responsabilité politique du gouvernement
devant le parlement. Tout ceci ne posera pas de problèmes aussi
longtemps que la constitution restera un instrument symbolique; en
revanche, lorsquelle sera amenée à gérer des rapports de force
conflictuels -fonction qui constitue le véritable sens dune
constitution-, elle s'avérera futile. Je reviendrai sur ce point dans la
conclusion.
5.3. Rapports entre les pouvoirs législatif et exécutif
Ce qui précède relève en réalité de ces rapports, mais n'est pas repris
sous les dispositions (art. 126-139) qui y ont trait. Cependant, il faut
ici attirer l'attention sur les dispositions concernant l'état de guerre,
de siège et d'urgence quelque peu cachées dans ce chapitre.
Contrairement à la version précédente du texte, qui disposait que « la
déclaration de guerre est autorisée par le Parlement, statuant à la
majorité des deux-tiers des membres de chaque Chambre » (ancien
art. 136, version février 2003), l'art. 136 stipule aujourdhui simplement
que "le Président de la République a le droit de déclarer la guerre et
d'en informer le Parlement dans un délai ne dépassant pas sept jours".
A part la rédaction défectueuse (qui fait penser que le président de la
République a le droit -et non le devoir- d'informer le parlement), cette
compétence tout à fait considérable peut ainsi être exercée sans
aucun débat, même au sein du gouvernement (cette matière nétant
pas énumérée parmi celles débattues et encore moins décidées en
conseil des ministres) . A la lumière de cette formulation, la phrase
suivante de cet article (« Le Parlement statue à la majorité simple des
membres de chaque Chambre ») est dénuée de tout sens juridique.
Les dispositions des art. 137-139 sur l'état de siège et d'urgence sont
dangereusement floues et la distinction entre ces deux états
d'exception nest pas clairement définie. En outre, il semble bien que,
d'après un projet de loi sur la réglementation des partis politiques, la
période de transition soit comprise dans la notion de période «
exceptionnelle » pendant laquelle les partis sont soumis à des
restrictions qui rendent illusoire toute campagne politique. Dans ces
conditions, « la campagne électorale de juin-juillet 2003 ne sera guère
plus qu'une farce » . Observons par ailleurs que, d'un point de vue
structurel, ces dispositions ne devraient pas se trouver au chapitre
consacré aux rapports entre les pouvoirs législatif et exécutif.
5.4. Pouvoir judiciaire
La Cour suprême devient unique, sans division en sections. Alors que
ses compétences sont classiques, quelques observations simposent.
D'après l'art. 145, 4°, le contrôle de la constitutionnalité a priori des
traités et accords internationaux et des lois organiques se fait à la
demande du président de la République, des présidents des chambres
du parlement ou dun cinquième des députés ou sénateurs. L'art. 145,
3° reprend les lois organiques et ajoute les réglements d'ordre intérieur
des chambres du parlement, mais ne dit rien sur la saisine et la
distinction avec le 4° est floue. Le contentieux constitutionnel a
posteriori nest que sommairement réglé, le texte de l'art. 145, 5° se
limitant à dire que « statuer sur les recours en inconstitutionnalité des
lois et décrets-lois » est une des compétences de la Cour. Le point 6
du même article omet de dire sur demande de qui la Cour tranche les
conflits dattribution; la référence aux « différentes institutions de
l'Etat » est trop vague (formulée ainsi, elle pourrait, par exemple,
inclure des conflits dattribution entre juridictions, différents services
de sécurité ou départements ministériels). Chose curieuse,
contrairement à des versions antérieures du texte, le contentieux
administratif semble avoir complètement disparu. Le recours en
annulation des actes illégaux du pouvoir exécutif deviendrait ainsi
exclu.
La Haute Cour de la République est une innovation bizarre, dont le
constituant ne semble pas très bien savoir quoi faire. Alors que des
versions précédentes du texte tentaient de lui donner une certaine
substance qui était cependant mal définie, l'art. 149 du texte final ne
définit plus rien et laisse tout au législateur. En effet, la Haute Cour «
est compétente pour connaître au premier degré de certains crimes et
des infractions particulières à caractère transfrontalier définies par la
loi (...) Elle est aussi compétente pour connaître au premier degré de
certaines affaires administrarives (...) Elle connaît en appel et en
dernier ressort, dans les conditions définies par la loi, des affaires
jugées par dautres juridictions ». La seule compétence définie
concerne le contentieux des partis politiques (cf. supra) : « Elle juge
au premier degré les affaires pour violation par les formations politiques
des articles 52, 53 et 54 de la présente constitution ». A part cette
dernière compétence, dont nous avons vu l'impact sur le
fonctionnement des partis politiques, cet article confus ne permet pas
de comprendre le rôle de cette haute juridiction, ni ses rapports avec
la Cour suprême. La référence à « certaines affaires administratives »,
signifie-t-elle que le contentieux administratif, et notamment le
recours en annulation, « disparu » au niveau de la Cour suprême, est
réintroduit ici ? Et que penser de la compétence en matière
d'infractions « transfrontalières », terme qui veut probablement dire «
commises à l'étranger », sans quil soit précisé de quelles infractions il
s'agit, alors que le texte semble introduire la compétence universelle ?
Les dispositions sur le Ministère public ont connu une évolution
considérable à travers les différentes versions du texte. Initialement
relevant du pouvoir judiciaire et non du pouvoir exécutif et jouissant
d'une autonomie totale, ensuite ramené au sein du pouvoir exécutif et
agissant sous l'autorité du ministre de la Justice, la solution retenue
dans le texte final tente de concilier ces deux options. D'une part, le
parquet est unique (art. 160: « Il est institué un Ministère public
appelé Parquet Général de la République chargé notamment de la
poursuite des infractions sur tout le territoire national ») et il jouit de
l'autonomie de gestion administrative et financière. D'après l'art. 161,
les parquets aux niveaux des provinces et de la ville de Kigali sont des
« services décentralisés » ; en outre « le Procureur Général peut
donner des injonctions écrites à tout Procureur et Officier du Ministère
Public ». D'autre part, « le Parquet Général de la République est placé
sous l'autorité du Ministre ayant la Justice dans ses attributions », qui
peut « donner des injonctions écrites de poursuite ou de non poursuite
au Procureur Général de la République » (art. 162). A moins que les
deux personnages sentendent bien, pareille distribution de
compétences est de nature à déclencher une « guerre des chefs » .
6. IMPERFECTIONS TECHNIQUES
D'un point de vue légistique, le texte est fort défaillant, même sil s'est
amélioré d'une version à l'autre. J'ai déjà relevé quelques exemples.
Puisqu'il serait fastidieux de citer toutes les imperfections, je me
limiterai à quelques illustrations :
- La concordance entre les textes en français et anglais fait parfois
défaut ;
- L'art. 60 dispose que « l'Etat doit veiller à ce que les mandats et
fonctions au sein des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire soient
exercés par des personnes ayant les capacités et l'intégrité
nécessaires () »; en l'absence de désignation de l'organe compétent,
cette disposition est dénuée de sens juridique; cette formulation est
également utilisée ailleurs ;
- L'art. 73 prévoit que « chaque Chambre du Parlement vote une loi
organique portant son règlement d'ordre intérieur » ; pour qu'il puisse
s'agir d'une loi, l'autre chambre devrait également l'adopter et le pouvoir exécutif interviendrait par la voie de la promulgation. La
version anglaise de l'article (« Each Chamber of Parliament shall adopt
its internal rules and regulations ») correspond mieux à la notion de
règlement dordre intérieur ;
- Art. 79: la répartition des sièges restants est inapplicable en
l'absence de fixation des circonscriptions électorales;
- Art. 111 et 112: le président de la République « prend » des arrêtés;
lui faire « signer » des arrêtés comme le fait le texte, est un non sens
juridique, sauf s'il doit signer des arrêtés pris par le gouvernement, ce
qui n'est manifestement pas lintention du constituant;
- L'art. 118, 7° stipule que le premier ministre « contresigne les lois
adoptées par le Parlement et promulguées par le Président de la
République » ; ceci est évidemment un non-sens : ce que le premier
ministre contresigne, c'est l'acte de promulgation du président de la
République ;
- L'art. 194 est particulièrement déplorable, puisqu'il dispose que « [l]e
référendum portant adoption de la présente constitution et la
promulgation de celle-ci doivent avoir lieu avant le 19 juillet 2003. La
promulgation par le Président de la République met fin à la période de
transition ». Or, l'art. 203 le rappelle explicitement, le référendum
précède l'entrée en vigueur de la constitution; cette disposition dun
projet n'a dès lors aucune valeur juridique; lorsque cette disposition
aura acquis une portée juridique, elle sera caduque, puisque le
référendum aura eu lieu avant que cette disposition n'entre en
vigueur. Observons également que, contrairement à ce que cet article
affirme, la promulgation de la constitution ne met pas fin à la période
de transition ; celle-ci ne vient à terme quà lissue des élections
présidentielles et législatives.
7. CONCLUSION
Je me suis limité à attirer l'attention sur un certain nombre d'aspects
frappants de cette constitution. Je n'ai effleuré que quelques-unes
des nombreuses imperfections et lacunes techniques. A lire le texte,
on se pose la question si le Rwanda a fait appel à ses juristes
spécialisés en droit constitutionnel. Pourtant le pays en aura
grandement besoin, tant ce texte est complexe et sur de nombreux
points techniquement défaillant, contradictoire et flou.
Il serait difficile, voire impossible de qualifier cette constitution en
recourant aux catégories habituelles du droit constitutionnel comparé.
Il ne s'agit pas d'un régime parlementaire, puisque, même si le
gouvernement est politiquement responsable envers le parlement, il
n'engage pas lui-même sa responsabilité politique, ne fût-ce que parce
le président de la République, par une interprétation singulière de la «
solidarité gouvernementale », y détermine la prise de décision; or le
chef de l'Etat est politiquement irresponsable. De même, la composition du gouvernement, reflet de la composition de la chambre
des députés, empêche la mise en uvre des mécanismes associés au
régime parlementaire. Enfin, le statut particulier du sénat, non élu et
qui ne peut être dissout, mais qui dispose de pouvoirs considérables,
se situe en porte-à-faux par rapport à ce type de régime. Il ne s'agit
pas non plus d'un régime présidentiel, puisqu'il n'y a pas de séparation
des pouvoirs: le pouvoir exécutif dispose de linitiative législative, le
président de la République peut dissoudre la chambre et cette dernière
peut contraindre le gouvernement à la démission. Contrairement à
l'affirmation de l'exposé des motifs qui qualifie le régime de « semi-
présidentiel », il s'agit en réalité d'un régime présidentialiste, puisque le
chef de l'Etat intervient dans le processus législatif, peut dissoudre la
chambre, est politiquement irresponsable et domine le gouvernement.
Le régime du parti unique de fait renforce évidemment cette
qualification.
Deux références viennent à l'esprit lorsqu'on tente de comprendre le
sens de l'exercice constitutionnel et celui électoral qui va le suivre.
D'une part, l'histoire des nouveaux vêtements de l'empereur auquel
personne n'osait dire quil était nu comme un ver. De l'autre une
référence à l'art surréaliste, et concrètement à l'oeuvre de René
Magritte « Ceci nest pas une pipe ». On pourrait dire en paraphrasant
que, malgré les apparances, ceci nest pas une constitution, ou encore
que la constitution est pour lempereur nu une feuille de vigne. A
travers le texte constitutionnel, on sent que les rédacteurs se sont
inspirés des pratiques totalitaires en cours, auxquelles ils tentent de
donner une base juridique. En dautres termes, cette constitution ne
peut fonctionner que si les rapports de force restent ce qu'ils sont
aujourd'hui. Il suffit de s'imaginer qu'un parti autre que le FPR
gagnerait les élections et que la gestion militaro-sécuritaire prendrait
fin, pour se rendre compte du caractère symbolique de ce texte.
Même si, après l'extrême catastrophe qu'a connue le Rwanda, l'on peut
comprendre la volonté d'éviter de nouveaux dérappages par la mise en
place d'un certain nombre de gardes-fou, cette constitution, en plus
de ses nombreuses imperfections techniques, est simplement trop
complexe, très peu transparente et, en fin de compte, inapplicable.
Tout comme lors des « élections » locales de mars 2001, le «
byzantinisme » juridique est devenu une stratégie de dissimulation et
de camouflage qui peut tromper pendant un certain temps, mais qui va
inéluctablement soulever des problèmes et créer plutôt qu'éviter les
conflits politiques. Les Rwandais ne sont sans doute pas dupes, mais
leurs stratégies d'évitement rendent leur frustration invisible.
Je crois utile de répéter ici ce que j'ai dit dans ma chronique politique
publiée ailleurs dans cet Annuaire. La « légitimité » acquise par le
régime actuel à l'issue des processus constitutionnel d'abord, électoral
ensuite le renforceront dans sa position que le dialogue politique avec
ceux qui aujourd'hui sont exclus, à l'intérieur (morts, « disparus » ou
silencieux) et à l'extérieur (vocaux), n'est pas nécessaire. En ce sens,
ces deux processus contribueront, ensemble avec le mode de gestion
politique prévalant actuellement au Rwanda , à l'augmentation du
potentiel de violence structurelle.
La « communauté internationale » porte, une nouvelle fois, une
écrasante responsabilité. Il est déjà évident quelle privilégie le court
terme, tablant sur la « stabilité » offerte par le régime en place dont
elle souhaite, tout en connaissant ses défauts, la reconduction. Si elle
était intelligente et courageuse, elle exigerait le report des élections
et encouragerait à leur place un véritable dialogue politique. Je ne
peux que souscrire à une autre voix prêchant dans le désert, celle du
International Crisis Group qui, évoquant une « parodie de processus
électoral démocratique », conclut que « [s]i la communauté
internationale soutient financièrement les élections, elle se rendra
complice de la consécration du statu quo » . Nous sommes allés, dans
cette région des grands lacs, d'un « Munich » à l'autre; les
conséquences humanitaires ont été désastreuses. Au Rwanda, nous
nous engageons dans un autre, les yeux grand ouverts
Anvers, mai 2003
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